La planificación pública desde los derechos humanos

Romel Jurado Vargas

Lastimosamente, en la gran mayoría de casos, la concepción tradicional de la planificación de las políticas públicas, así como la incidencia social en ellas, se representan bajo la metáfora de una arena de contienda en que las decisiones se configuran principalmente desde la dinámica del poder de los actores que interactúan en dicha arena: actores institucionales, políticos, económicos, organizaciones de la sociedad civil, cooperación internacional e incluso grupos delincuenciales.

En ese contexto, las políticas públicas son concebidas como el curso de acción que adopta la administración pública, que se define basándose en el marco de las relaciones y fuerzas operantes para el tratamiento de un determinado asunto público y teniendo en cuenta las soluciones técnicamente recomendables. Este enfoque de planificación es conocido como tecno-político.

Por suerte, existe un enfoque de planificación pública desde los derechos humanos que nos propone un abordaje alternativo, desde el cual, las políticas públicas y la incidencia social en ellas, son procesos principalmente sociales, políticos y administrativos que se articulan para a hacer accesibles, a todas las personas, los bienes y servicios que concretan el ejercicio de los derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, las políticas públicas son, o deberían ser, cursos de acción que la administración pública adopta para lograr a aplicabilidad de los derechos fundamentales.

Las consecuencias de adoptar uno u otro enfoque conceptual son de enorme importancia para el proceso de planificación pública. Así, por ejemplo, desde el enfoque de planificación tecno-político, la “agenda pública real”, es decir la lista de los asuntos en que efectivamente se va a intervenir, está definida por el poder que cada actor logra acreditar ante el decisor público y también por los intereses políticos, y a menudo personales, del decisor público.

Desde el enfoque de derechos, en cambio, la “agenda pública real” está prefigurada por el catálogo de derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y las competencias que la ley entrega a la institución que ha recibido la responsabilidad de gestionarlos. En este caso, es el sentido y alcance de los derechos lo que prefigura y delimita la agenda real. Por lo tanto, los actores institucionales, sociales, políticos y económicos tienen un marco claramente definido para promover sus intereses grupales, lo cual busca reducir sustancialmente los espacios de discrecionalidad y pugnas de poder que son habituales cuando se usa el enfoque de planificación tecno-político.

Otra diferencia importante es que, desde el enfoque tecno-político, la estabilidad de las autoridades estatales se basa en la suficiencia que desarrollen para atender prioritariamente, a través de las políticas públicas, los intereses corporativos económicos, sociales y políticos de quienes han acreditado mayor poder o capacidad de presión en la hechura de tales políticas.

En cambio, desde el enfoque de derechos humanos, la legitimidad de las autoridades públicas y sus funcionarios depende de maximizar el uso de los recursos disponibles para crear, con eficacia y eficiencia, las condiciones materiales (bienes y servicios) que posibilitan a todos los ciudadanos, organizados o no, el disfrute de sus derechos fundamentales, sin importar el grado de poder o la capacidad de presión que estos tengan o puedan demostrar.

Aunque hay muchas otras diferencias entre estos dos enfoques, es imposible dejar de mencionar que, desde el enfoque tecno-político, la delimitación de las políticas públicas concretas se establece principalmente articulando las prioridades fijadas entre los actores poderosos y el decisor público.

Siendo así, la magnitud de la atención que recibirán los beneficiarios de las políticas públicas dependerá: a) De los recursos que desde el Estado se trasladen a esos actores corporativos; b) de la posición de mercado que, usando la autoridad del Estado, se cree para los actores corporativos; y c) de las ventajas competitivas que se creen para estos grupos corporativos. Los beneficios o afectaciones que sufren los ciudadanos son, desde el enfoque tecno-político, un efecto secundario poco relevante, salvo que provoquen una reacción social que ponga en peligro la implementación de la política pública.

Por lo anotado, en la dinámica tecno-política de la planificación pública es frecuente que los decisores públicos descuiden abiertamente algunas de sus competencias, enfaticen el cumplimiento de algunas de ellas y se atribuyan funciones o competencias no establecidas en la ley, buscando extender su poder cuanto sea posible para intervenir en los asuntos que, junto a los grupos corporativos, han definido como prioritarios.

Por su parte, la formulación de políticas públicas desde el enfoque de derechos se afianza en la decisión estratégica de establecer cuáles son las obligaciones concretas que el Estado tiene con relación a cada derecho y competencia a cargo de la institución o autoridad pública involucrada y definir cómo esas obligaciones han de concretarse en un determinado tipo de servicio, prestación o bien de cierta calidad, cobertura o con ciertas cualidades.

Una vez definido esto, se identifica quién o quiénes tienen la competencia o la delegación privada, es decir, la capacidad real de proporcionar a los ciudadanos dichos bienes, prestaciones o servicios. Desde esta perspectiva, las políticas públicas son un esfuerzo coordinado por los decisores públicos competentes para ofertar los bienes y servicios que concretan determinados derechos fundamentales, en los que pueden participar actores privados, siempre que la calidad y condiciones de prestación de los bienes y servicios públicos no sean definidos por los actores corporativos privados, sino por los decisores públicos y teniendo como horizonte de sentido el cumplimiento de las obligaciones del Estado con relación al ejercicio cotidiano de cada derecho fundamental.

Finalmente, es preciso señalar que el mayor desafío que tiene que resolver el enfoque de planificación desde los derechos, tanto en el plano conceptual como en el pragmático, es la grave tensión entre los recursos realmente disponibles para la implementación de una política pública, frente a la pretensión de universalidad que promueven los propios derechos. Al respecto, las nociones de gradualidad, progresividad y acciones afirmativas parecen ser el cauce racional que ayuda a modular esta tensión.